Kisebbségi kormány alakul?

E hét kedd délutánján hosszas egyeztetés után az SZDSZ és az MSZP bejelentette: a szabad demokraták kivonulnak a kormányból – a közvetlen okot Horváth Ágnes egészségügyi miniszter hétfői menesztése szolgáltatta –, de parlamenti munkájuk során támogatják azon jogszabályok elfogadását, melyek a gazdasági egyensúly kialakulását és a növekedést szolgálják. Vagyis egy kormány számára legfontosabb törvények meghozhatók: ezek legelsőként is a költségvetést és az ahhoz tartozó mindenkori adócsomagot érintik. Hazánkban ehhez még társul néhány, a gazdasági stabilizáció alapját jelentő jogszabály, illetve reformtörvény. Kérdés persze, hogy a koalíciós pártok szakításához vezető egészségügyi reform melyik formáját terjeszti majd ismét elő az MSZP: nem igazán hihető, hogy kormányon kívül lelkesebben adná nevét az SZDSZ egy magántőkével nem számoló egészségügyi biztosítási rendszerhez.
Persze nem ilyen egyszerű a történet. Egyáltalán nem biztos, hogy a lapzártánk idején leginkább valószínű kisebbségi kormányzás kitart 2010-ig. Többféle kimenetele is lehetséges a mostani kormányzási válságnak.
Milyen lehetséges forgatókönyvek várhatók a következő két évre? A legegyszerűbb, jelenleg valószínűtlennek tűnő verzió – bár a hírek nem cáfolták, hogy a két párt esetleg folytatná koalíciós egyeztetéseit –, hogy az SZDSZ megbékül, új koalíciós szerződést köt az MSZP-vel, és Gyurcsány Ferenc marad a miniszterelnök, aki hétfőn, az ATV-n sugárzott interjújában ezt a megoldást óhajtotta leginkább. A második variáció: marad a koalíció, de Gyurcsány nélkül – Kóka János erre utalt nyilatkozataiban, mint neki szimpatikus megoldásra. Ebben az esetben konstruktív bizalmatlansági indítványt kellene benyújtania közösen az MSZP-nek és az SZDSZ-nek, és megnevezni Gyurcsány utódját – ám egyelőre a nagyobbik kormánypárt összezárt a miniszterelnök mögött, így ez a megoldás is valószínűtlen.
Lapzártánkkor az elemzők többsége úgy látta, hogy kisebbségi kormányzás következik: az SZDSZ kilép a koalícióból, az MSZP marad kormányon. A magyar alkotmány nagyon tágra szabta azoknak a kérdéseknek a körét, amelyekben csak a törvényhozás dönthet, így a kormány csak úgy tehet érdemi lépéseket, ha azokat esetről esetre el tudja fogadtatni valamely másik parlamenti párttal. Ha az MSZP összes képviselője a parlamentben van szavazáskor, akkor is legalább négy nem MSZP-s képviselőnek kell velük szavaznia ahhoz, hogy egy-egy törvény átmenjen – lényegében erre tett ígéretet kedden az SZDSZ. Így gondot okozhat majd a pénztártörvény módosítása, ahogy az adóreform vagy más, már egyeztetett szabályok elfogadtatása is. Ennek ellenére kormányozni lehet akkor is, ha semmiről senkivel nem sikerül megállapodni, egyvalami kivételével: a költségvetési törvényt muszáj meghozni az év végén. Ez lehet a kisebbségi kormányzás szakítópróbája.
A kisebbségi kormányzás szűk mozgásteret enged a kormánynak, lehetetlenné válhat a törvényhozás, ami nem sok jót jelent nekünk. Ennek ellenére amennyiben az MSZP, illetve Gyurcsány Ferenc nem gondolja azt, hogy végképp kifogytak a lehetőségekből, maradnak, mert az ellenzéknek nincsenek eszközei arra, hogy kicsikarja akár a kormányfő lemondását, akár az előrehozott választásokat.
Megtörténhetne, hogy az Országgyűlés egyszerű többséggel feloszlassa magát. Ez persze szintén komolytalan feltételezés, hiszen a jelenlegi kormánypártok mind nagyon rossz eredményre számíthatnak egy előrehozott választáson: az SZDSZ be sem jutna a parlamenti patkóba, s az MSZP is nagyon kevés mandátumot kaparhatna össze, míg a jelenlegi ellenzék akár kétharmados többségbe is kerülhetne.
Lemondhatna Gyurcsány Ferenc – ekkor negyven nap állna az MSZP és az SZDSZ, illetve bármely más, egyszerű többséggel rendelkező parlamenti szövetség előtt, hogy új miniszterelnököt jelöljön, különben a köztársasági elnök kiírja az előrehozott választásokat. De erre abban a helyzetben sem kerülhetne sor, ha Gyurcsány lemondana, mivel ez esetben – elnökük hétfői nyilatkozata szerint – az SZDSZ meggondolná egy új koalíció létrehozását.
Bármelyik esetben az új végrehajtó hatalom megalakulásáig Gyurcsány Ferenc kormánya ügyvivőként látná el a legszükségesebb feladatokat.
Nemcsak az a kérdés, ki fog kormányozni 2010-ig. Bizonytalanná válik, hogy mi lesz a reformokkal, a változásokkal, amelyekről lapunkban is beszámoltunk: szociális és munkaügyi, valamint pénzügyi téren készültek komoly átalakítások. A miniszterelnök szerint ezek fontos szerepet játszottak a koalíciós szakításban. Hogyan tudja kisebbségből tartani az MSZP például az ország gazdasági talpra állításának menetrendjét tartalmazó konvergenciaprogramban leírtakat? Sikerül­e megnyugtatnia az egyre idegesebb pénzpiacot? Jogi értelemben semmi nem akadályozza, hogy a Gyurcsány-kormány kitöltse mandátumát. Hogy végül sikerül-e, azt a politikai erőviszonyok döntik el – ha a gazdasági kényszer előbb nem szól közbe.

Egy kicsi jogtudomány
Magyarországon a végrehajtó hatalom egyenlő a miniszterelnökkel. A kormányfőt ugyan a parlament választja, a minisztereket viszont a kormányfő jelöli és a köztársasági elnök nevezi ki. Az Országgyűlésnek nincs beleszólása abba, hogy ki legyen miniszter: a képviselők megtehetik ugyan, hogy nem fogadják el interpellációkra adott válaszait, de jogi értelemben vett lehetőségeik kizárólag a miniszterelnök elmozdítására vannak. Ha megy a miniszterelnök, vele megy összes minisztere. Azonban az alkotmány, hogy az állandó ilyen törekvéseknek elejét vegye, csak akkor engedi, hogy a parlament önmaga feloszlatása nélkül leváltsa a miniszterelnököt, ha egyszersmind tud helyette olyan jelöltet állítani, akinek a személye mellé legalább a képviselők egyszerű többsége felsorakozik. Így már sokkal nehezebbé válik a dolog:  jelen esetben a Fidesz, az MDF és az SZDSZ közösen leválthatná Gyurcsány Ferencet, de csak ha meg tudnának állapodni egy olyan jelöltben, akit mindhárman elfogadhatónak tartanak. Úgy tűnik, ez az ember még nem született meg.
A modern demokráciákban külön hatalmi ág a törvényhozás és a végrehajtás. Az állam napi szintű működtetését a kormány látja el, a törvényhozásban meghatározott feltételek szerint. Ugyanakkor e két ágnak szorosan együtt kell működnie, ezért az alkotmányos rend olyan kereteket teremt, hogy azonos politikai erők irányítsák a parlamentet és a kormányt is.
A koalíciós szerződés nem közjogi, hanem politikai dokumentum. Azért van rá szükség, mert ritka, hogy egy pártnak meglegyen a többsége a miniszterelnök megválasztásához. Ugyanakkor az a másik párt, aki a ciklus elején szavazatait adja a kormányfőválasztáshoz, nagy kockázatot vállal, mert később a dolgot már nem tudja visszacsinálni. Mondhatnánk azt is, hogy biankó csekket ír alá. Ha a miniszterelnök nem úgy viselkedik, ahogy azt elvárnák, ahogy érdekeik diktálnák, jogi értelemben nem tehetnek ellene semmit, nem tudják leváltani, lemondatni – ezekhez egyszerű többségre lenne szükség, ráadásul teljesen elveszítenék az ellenőrzést a végrehajtás meg az összes minisztérium fölött. Politikai fegyverként azonban megmarad nekik a lehetőség, hogy az Országgyűlésben ne szavazzák meg a kormány által előkészített törvényeket.
A koalíciós szerződésben azt fektetik le, milyen helyet kér a végrehajtásban a koalíciós partner ahhoz, hogy cserébe a törvényhozásban a kormánynak tetsző jogszabályokat szavazza meg. Ennek megszegése nem jogi következményekkel jár, hanem azzal, hogy a koalíciós partner sem tartja be a rá vonatkozó rendelkezéseket – vagyis a törvényhozásban nem szavaz együtt a kormányzó párttal. Igazából ez a szabályozó erő.

Válságügyi szószedet
Kisebbségi kormányzás. A kormánynak nincsen többsége a törvényhozásban. A jogszabályi hátteret nem tudja a saját szája íze szerint alakítani, minden változtatáshoz alkalmi segítséget kell kérnie egy másik, kormányon nem lévő politikai erőtől.
Bizalmatlansági indítvány. Országgyűlési kísérlet a miniszterelnök lemondatására. A parlamenti pártok egyszerű többséggel döntenek arról, hogy nem kérnek a régi kormányfőből, egyszersmind egyszerű többséggel jelölnek egy új személyt, azt megválasztják, majd a köztársasági elnök kinevezi. Ha nem sikerül új kormányfőben megállapodni, akkor nem lehet a régit lemondatni.
Előrehozott választás. Kétféleképpen kerülhet rá sor: ha lemond a miniszterelnök, és a parlament nem tud negyven napon belül újat választani, vagy ha a parlament egyszerű többséggel feloszlatja magát. Ilyenkor a köztársasági elnök kiírja az új választást. Az új végrehajtás hivatalba lépéséig a régi kormány ügyvivőként a helyén marad.
Ügyvivő kormány. Korlátozott mandátumú végrehajtó hatalom, amely addig látja el teendőit, amíg a legitim kormány feláll, így például választások után az új kormány hivatalba lépéséig, vagy ha a parlament feloszlatta magát. Nem hozhat kormányrendeletet és nem köthet nemzetközi szerződést.
Nagykoalíció. Rendszerint vetélkedő nagyobb politikai erők összefogása, felsorakozása egy kompromisszumos, szakértői kormány mögött. Erre általában akkor kerül sor, ha széles társadalmi hátteret igénylő, nehéz intézkedéseket kell meghozni, amelyek ugyanakkor mindenki számára nyilvánvalóan elkerülhetetlenek.

Van, ahol működik
A kisebbségi kormányzásról sokaknak az instabilitás jut az eszébe. Pedig ez nem teljesen egyértelmű. A második világháborút követő évtizedekben a nyugati parlamentáris demokráciákban minden harmadik kabinet kisebbségi kormány volt, s e kormányok átlagosan nem voltak jelentősen rövidebb életűek, mint azok, amelyeket többséggel irányítottak – olvasható a Demos Magyarország Alapítvány tavaly készített tanulmányában.
A kisebbségi kormányzás konkrét formái nagyon eltérőek. Vannak, amelyek csak ügyvivői funkciót töltenek be egy új, immár többséggel rendelkező koalíció kialakulásáig, más esetben az új választások kiírásáig maradnak hivatalban. Két német példa ügyvivő kormányra az Erhard-kormány 1966-ban, valamint a Schmidt-kormány 1982-ben, de ilyen volt a holland kisebbségi kormányok döntő többsége is. Ausztriában egyedi példa volt a kisebbségi kormány 1970–71-ben, többé nem próbálkoztak vele. Más országokban viszont gyakori fogás: olyan államokban is rendszeresen előfordul, ahol egyébként a választási rendszer önmagában is az erősebb, győztes pártnak kedvez. Kanadában és Spanyolországban is gyakori a kisebbségi kormányzás, és az Egyesült Királyságban is előfordul. A skandináv államokban pedig a kisebbségi kormányzás inkább a szabály, mint a kivétel.
A Demos alapítvány Svédországot, Norvégiát, Spanyolországot, Csehországot, Romániát, valamint Litvániát vizsgálta.
Svédországban és Norvégiában úgymond hagyomány a kisebbségi kormányzás. Annyira, hogy Norvégiában például két évtizednyi kisebbségi kormányzás után a legutóbbi parlamenti választások (2005) eredményeként alakult az első többségi kormány.
Spanyolországot az 1976-os rendszerváltás óta most ötödszörre – 1977-et, 1979-et, 1993-at és 1996-ot követően – irányítja kisebbségi, egypárti kormány. Az eddigi kisebbségi kormányok egyetlenegyszer sem léptek formális koalícióra más pártokkal, de mindig törekedtek arra, hogy megszerezzék a többi parlamenti párt támogatását.
A Cseh Köztársaság másfél évtizedes történetében összesen négyszer került sor kisebbségi kormányzásra, 15 évből hetet töltöttek a csehek ilyen hatalmi irányítás alatt. Az éppen hivatalban lévő prágai kabinet sem rendelkezik stabil többséggel a törvényhozásban.
Romániában a rendszerváltás óta két alkalommal volt kisebbségben a kormány, először 2000 és 2004 között, másodszor pedig jelenleg, hivatalosan 2007 tavaszától.
A balti országokról általában elmondható, hogy viszonylag instabilak a kormányaik, gyakoriak a kormányváltások. Ez elsősorban a rugalmas pártpalettának, illetve ezzel összefüggésben a magas pártszámnak köszönhető. Litvániában az 1990. márciusi választásoktól számolva jelenleg a 12. miniszterelnök van hatalmon (ügyvezetőkkel együtt a 17.), akik átlagosan 16 hónapot töltöttek kabinetjük élén. Közülük csupán kettő vezetett kisebbségi koalíciót.

Fotók: Németh András Péter, CDU